人事争议中服务期违约责任的法律适用探析

事业单位是具有中国特色的组织。所谓事业单位，是指为了社会公益目的，由国家机关设立或者其他组织利用国有资产设立的，从事科技、教育、文化、卫生等活动的社会服务组织。国家通过编制管理实现对事业单位人员的配置和调控。改革开放以后，国家在企业推行劳动合同制度，制定、完善劳动方面的法律法规，对国家机关公务员的管理也通过立法加以规范，而事业单位的法律适用仍基本在原制度、政策的基础上运行，改革进展缓慢，容易陷入盲区、误区。
近年来，随着经济的发展以及人才流动的加快，涉及违约责任的人事争议日益增多，本文结合一起案例，探析人事争议中服务期违约责任的法律适用。
一、案情介绍
李某原系某学院在编教师。2009年7月，李某被某大学录取为博士研究生。李某读博前与某学院签订《培养协议》，约定：李某博士毕业后必须回某学院服务5年，否则必须全额退还学院发给和支付的各种费用、津补贴及奖金福利，并缴纳总金额两倍的违约补偿金。
李某读博期间，学院向李某发放工资约18万元，奖金、劳保、福利约5万元。
2012年7月，李某博士毕业后，即向某学院申请辞职。学院提出，依据《培养协议》有关规定，李某须退还读博期间的学费以及奖金、劳保、福利费用，并按奖金、劳保、福利费用的两倍支付违约补偿金。2012年10月，李某出具书面承诺，愿意按照学院有关规定及《培养协议》约定处理；随即，李某退还了学费，奖金、劳保、福利费用，并按奖金、劳保、福利费用的两倍支付了违约补偿金。此后，某学院为李某办理了辞职手续。
2013年3月，李某向劳动人事争议仲裁机构提出仲裁申请，要求某学院退回奖金、劳保、福利费用以及违约补偿金，并支付利息、辞职补助费等。
仲裁机构认为：《培养协议》的内容是双方当事人真实意思的表示，不违反法律法规的强制性规定，合法有效，双方均应严格遵守；但按奖金、劳保、福利总额的两倍支付违约补偿金，数额过高，不符合公平合理原则。遂裁决：某学院退还一倍的违约补偿金约5万元。
某学院、李某均不服仲裁裁决，起诉至法院。
一审法院认为：《最高人民法院关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》（法函[2004]30号，以下简称《答复》）明确规定：人民法院对事业单位人事争议案件的实体处理应当适用人事方面的法律规定，但涉及事业单位工作人员劳动权利的内容在人事法律中没有规定的，适用《中华人民共和国劳动法》的有关规定；2008年1月1日施行的《中华人民共和国劳动合同法》第二十二条明确规定：用人单位为劳动者提供专项培训费用，对其进行专业技术培训的，可以与该劳动者订立协议，约定服务期。劳动者违反服务期约定的，应当按照约定向用人单位支付违约金。违约金的数额不得超过用人单位提供的培训费用。用人单位要求劳动者支付的违约金不得超过服务期尚未履行部分所应分摊的培训费用。用人单位与劳动者约定服务期的，不影响按照正常的工资调整机制提高劳动者在服务期期间的劳动报酬。在李某已经返还学院奖金、劳保、福利的情形下，某学院仍要求李某缴纳总金额两倍的违约补偿金，违反上述法律规定；学院应返还该两倍违约补偿金。
    一审判决后，双方均不服裁判，上述至某中级人民法院。现二审法院正在审理中。
二、分析
上述案件的焦点是：人事争议涉及事业编制人员服务期协议中违约责任的法律适用。
笔者认为：人事争议涉及事业编制人员服务期协议中违约责任，不能适用《劳动合同法》第二十二条。理由是：
（一）事业单位以及事业编制人员具有一定的特殊性，不宜直接适用劳动方面的法律法规
1、事业单位具有特殊性
从目前我国事业单位改革的发展趋势来看，履行公共管理职能的事业单位要转变为行政机关，从事经营的事业单位要回归企业，从事公共服务的如教育、卫生、文化、科研等事业单位，还要保留公共服务的职能，按照事业单位进行管理。事业单位有编制、有财政拨款，内部管理机制与企业也不一样，有自己的特殊性，不能完全市场化，如果将事业单位直接纳入劳动方面的法律法规管理，将难以处理好劳动法律法规与事业单位改革和社会保障体系完善之间的衔接，并可能直接导致不适应从而滋生新的社会问题和矛盾，引起事业单位管理的混乱，出现不安定因素。
2、事业编制人员与普通劳动者相比具有一定的特殊性
我国的事业编制人员大多属于专业技术人员，其中很多人属于专有技术所有人，从他们在人事关系中的地位来看，他们并非属于弱势一方，相反，事业单位在合同中却有可能处于弱势地位，因此，基于事业编制人员身份的特殊性，违约责任条款应该是人事关系中不可或缺的内容，而事业编制人员承担违约责任往往是因为他们享受了事业单位提供的特殊福利而形成的对待义务。本案中，李某承担违约责任的根源在于：其读博期间未向学院提供任何服务，某学院仍基于人事关系向其借支了学费5万余元，并向其发放工资约18万元，奖金、劳保、福利约5万元。
此外，在人事关系中约定违约责任非但不与事业编制人员的辞职权相冲突，它还是防止事业编制人员滥用辞职权的一种有效工具，因此，人事争议中的违约责任应该落到实处，而不应适用《劳动合同法》第二十二条限制性违约金的条款。
（二）根据现行法律，涉及事业编制人员服务期违约责任的人事争议不应适用《劳动合同法》第二十二条的规定
1、涉及服务期违约责任的人事争议不属于事业单位工作人员劳动权利的内容，不适用《中华人民共和国劳动法》的有关规定。
首先，人事争议应先行适用人事方面的规定进行处理，我国现行的人事方面的规定主要有：《全民所有制事业单位专业技术人员和管理人员辞职暂行规定》(人调发[1990]19号)、人事部关于执行《全民所有制事业单位专业技术人员和管理人员辞职暂行规定》中有关问题的通知(人调发[1991]14号)、《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》（国办发[2002]35号文件）、关于印发《事业单位试行人员聘用制度有关问题的解释》的通知（国人部发[2003]61号）、关于印发《人事争议处理规定》的通知（国人部发[2007]109号）等，但相关规定未对事业单位通过收取违约补偿金等形式追究事业编制人员违反服务期的违约责任作出禁止性规定。
其次，《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》（法释[2003]13号，以下简称“规定”）第一条规定：“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理”。《答复》明确：《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》（法释［2003］13号）第一条规定，“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理。”这里“适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理”是指人民法院审理事业单位人事争议案件的程序运用《中华人民共和国劳动法》的相关规定。人民法院对事业单位人事争议案件的实体处理应当适用人事方面的法律规定，但涉及事业单位工作人员劳动权利的内容在人事法律中没有规定的，适用《中华人民共和国劳动法》的有关规定。
据此，人民法院对事业单位人事争议案件的实体处理应当适用人事方面的法律规定，但涉及事业单位工作人员劳动权利的内容在人事法律中没有规定的，才能适用《中华人民共和国劳动法》的有关规定。
关于“劳动权利”，一般是指劳动者享有的取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动卫生保护的权利等。本案所涉情形，属于事业单位编制人员因违反双方服务期约定而对事业单位所负的义务，不属于劳动权利的内容，因此，不应适用《中华人民共和国劳动法》的有关规定。
2、《中华人民共和国劳动法》并未对单位收取违约补偿金等作出禁止性规定，《中华人民共和国劳动合同法》本身排斥对事业编制人员适用。
退一步说，即使按照《答复》，适用《中华人民共和国劳动法》的有关规定，《中华人民共和国劳动法》也未对单位收取违约补偿金等作出禁止性规定。
此外，《答复》明确的是适用“《中华人民共和国劳动法》的有关规定”，而不是适用“有关劳动法律法规的规定”，因此，不能肆意扩大理解，径行适用《中华人民共和国劳动合同法》。
《中华人民共和国劳动合同法》本身也排斥对与事业单位建立人事关系的事业编制人员适用。《中华人民共和国劳动合同法》第二条明确了该法的适用范围：中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织（以下称用人单位）与劳动者建立劳动关系，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，适用本法。国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，依照本法执行；第九十六条规定了事业单位聘用制劳动合同的法律适用：事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，依照本法有关规定执行。在本案中，李某身份是与某学院建立人事关系的事业编制人员，不属于《中华人民共和国劳动合同法》第二条所指的与事业单位建立劳动关系的劳动者，也不属于《中华人民共和国劳动合同法》第九十六条所指的与事业单位订立劳动合同实行聘用制的工作人员，因此，从主体上说，《中华人民共和国劳动合同法》本身排斥对事业编制人员进行适用。
此外，在实践中，多地仲裁及司法机关均认可事业单位与事业编制人员签订的服务期违约责任条款的效力，不适用《劳动合同法》第二十二条的规定。
三、人事争议中违约责任法律适用的建议
随着经济的快速发展以及社会生活的多样化，司法实践中涉及人事争议违约责任的案件也日益增多，而此类案件的法律适用则存在较大争议，案件的最终处理也不尽相同，针对该问题，提出以下两点建议：
（一）加强人事争议中违约责任法律适用的理论研究。
任何问题都必须获得理论的论证和支撑才具有说服力和实践意义，人事争议中违约责任也不例外。我国人事争议相关的理论研究缺乏科学系统的法学研究成果支撑，因此，需要加强对人事争议，特别是事业编制人员违约责任的理论研究，只有研究出一批理论成果，才能推动人事争议制度的理论建设和实践进步。
（二）通过立法规范人事争议中的违约责任。
最高人民法院2003年出台的《规定》以及2004年的《答复》解决了事业单位人事争议仲裁与司法审判衔接的基本程序。但是，人事争议中的部分实体问题如本文所探析的违约责任就具有一定的特殊性，与劳动法律法规并不兼容，无法直接适用。因此，为了统一司法实践中的法律适用，应当尽快出台一部完整、系统的人事争议实体法律，对人事争议中的违约责任等问题作出规定。