未参保工伤职工维权路：官司打到第

东莞劳动律师获悉

直到诉讼第五年，罗伟才知道自己起诉的是延安工伤保险中心。

2018年6月，罗伟的父亲罗尚军在值夜班时突然发病，经抢救无效后48小时内死亡。这名50岁的采油工人就职于陕西省延安市安塞京山工贸有限公司（以下简称安塞京山）。双方未签订劳动合同，也未办理工伤保险。

事发后，安塞景山拒绝赔偿。根据社会保险法第四十一条规定，职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，用人单位应当缴纳工伤保险。好处;用人单位不缴纳的，从工伤保险基金中垫付；社会保障局垫付这笔钱，最终由用人单位偿还。

该政策自2011年7月1日起实施，旨在保护未参保的工伤工人。罗伟的代理律师周立泰提出，由于安塞景山拒绝赔偿，延安工伤保险中心应垫付这笔钱。

面对突如其来的理赔，延安市工伤保险办理中心负责人严涛有些困惑。他们之前从未处理过预付款的案件。 “为什么投保公司交的钱要补偿那些没有参保的人？那么，是不是所有的公司都可以停止参保了呢？”

这不是一个社保局的混乱。多地社保局向南方周末记者反映，“预缴”在执行层面一直存在争议。 “每个地方都有不同的解释，”四川某社保局工作人员2023年7月坦言，“说白了，作为经办部门，我们不想赔。”

两方之间经常出现的情况是：社保局要么说没钱交，要么有钱不想交；社保局要么说没钱交，要么有钱不想交；受伤员工或其家属坚持依法要求赔偿，无奈将社保局告上法庭。

当社保局是否应该赔偿的问题交给法官来决定时，他们也可能会遇到困难。一位审理过多起预付款案件的法官向南方周末记者感叹，某种程度上，这也是对法理与合理性的权衡。

谁可以申请预付款？

罗尚军去世后的第三天，周立泰接手案件，开始准备与安赛景山进行劳动关系仲裁，争取工伤赔偿。这场官司持续了5年。

近三年来，经过多次仲裁，仲裁机构认定罗尚军与安塞京山之间存在劳动关系。延安市社保局据此作出《工伤认定决定书》，志丹县劳动人事争议仲裁委员会最终裁定：安赛景山支付赔偿金76万元。

由于安斯景山的老板失踪，罗伟已经很长时间没有收到赔偿金了。 “我们去他公司的时候，那里没有人，只有一栋房子，挂着一个牌子，其他什么都没有。我们去他老家的时候，也没有人，根本找不到这个人。”

2022年12月7日，陕西省志丹县法院出具的执行裁定书显示，被执行人安赛景山无可供执行财产。由于罗伟方无法提供任何关于公司可被执行财产的线索，法院终止了执行程序。

根据陕西省政府规定，延安地区社会保障体系由市社会保障局统筹协调。次年6月，罗伟找到延安市工伤保险中心，要求垫付工伤赔偿金。

除《社会保险法》第四十一条外，“预缴”的主要法律依据是2011年施行的《社会保险基金预缴暂行办法》第六条。其中还规定，如果职工因工负伤被撤销或者拒绝支付的，用人单位可以向社会保障局申请预支工伤保险待遇。

据周立泰介绍，根据上述两条法律，罗伟一家已经具备预付款的申请条件。但2023年6月26日，他收到延安工伤保险中心的回复：不予预缴。

对此，延安市工伤保险管理中心相关负责人严涛向南方周末记者解释称，“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费” 《社会保险法》第四十一条规定“企业未办理工伤保险登记，职工因工受伤的，不参加保险”。按照这种说法，只有企业和职工均未与社保局建立参保关系，才符合预缴的前提条件。

“我们查了工伤保险制度，看到安塞景山参保了，现在还在参保，但罗尚军没有参保。”延安市工伤保险中心认为，罗尚军的工伤不符合社会保险法第四十一条的规定；该公司尚未被注销，不符合《社会保险基金预缴暂行办法》第六条的规定。

“我还是第一次看到这样的解释。”几年来，周立泰在重庆、四川、山东等地代理了多起社保局被要求预缴费用的案件。每次，对方都拒绝付款，无一例外。

他还看到各地社保局对于预缴的前提条件有各种解释。我接触过的社保局大多将预缴费的申请资格限制在“参保企业”，甚至要求“企业和职工均与社保局有参保关系”。

例如劳动律师，四年前，周立泰在山东代理过一起案件，一名油漆工在公司洗澡时触电身亡。到了预缴阶段，当地茌平社保中心以“员工未参加社会保险”为由拒绝缴纳。

“如果他（员工）购买了工伤保险，那不叫预缴，这叫补偿，这是两个概念。”周立泰提高了声音。他不止一次公开批评“各地社保局对预缴法律了解不够”。这是不合适的”。

周立泰一边说，一边掏出一份文件给南方周末记者看。这是最高人民法院2018年6月就职工赵某坤诉重庆巫山县社保局垫付垫款案作出的批复。

其中写道：社会保险法第四十一条规定“用人单位未依法缴纳工伤保险费”，包括“用人单位未为职工参加工伤保险，未依法缴纳工伤保险费”。工伤保险费自始至终”、“用人单位为职工参加工伤保险”“参加工伤保险后，未按时足额缴纳工伤保险费”。

“总之，无论用人单位是否参保，只要没有为职工缴纳工伤保险，或者缴费不足，就符合预缴工伤保险的申请条件。”周立泰认为，预付款立法是为了保护劳动者权益，降低用工成本。风险，所以重点取决于工人是否有保险，而不是公司。

和以往一样，在收到延安市工伤保险管理中心“不予预缴”的决定后，周立泰决定再次将社保局告上法庭。

完全相反的判决

问题的关键是工伤保险基金优先支付的对象如何确定？

2019年底，重庆市高级人民法院在《关于审理工伤行政案件若干问题的解答》（以下简称《解答》）中对此问题进行了解答：

参加重庆市工伤保险的用人单位及其职工在社会保险法施行后发生事故伤害，或者依照职业病防治法的规定被诊断认定为职业病的。社会保险行政部门认定为工伤后，用人单位未提供职工参加工伤保险、自始未缴纳工伤保险费或者未缴纳工伤保险费的按时足额缴纳工伤保险费，用人单位应当支付工伤保险待遇。经依法仲裁、诉讼后仍不能完成执行，法院下达中止（终止）执行文件的，可以依法申请从工伤保险基金中预支。

本《答复》由重庆高院制定，旨在统一全市法院的审判标准和标准。经2019年底两次内部审判委员会会议讨论通过，于2020年1月2日发布。全文对24个工伤案件问题进行了详细规定。 “预付款”对象的确定问题在于第二十四条。

“它直接将‘未参保雇主’排除在预付款条件之外。”周立泰对上述答复并不满意。他认为，《答复》是对预缴制度的限制性解释，重庆高院没有对全国人大制定的社会保险法的解释权。

周立泰知道这个“答案”，因为他曾在一次诉讼中因第二十四条遭受损失。

2015年11月27日，29岁的重庆风管安装工姜福坤在工作时突然倒地，很快就失去了呼吸。

蒋福坤所在单位重庆红光通风设备有限公司（以下简称红光通风）未参保。与大多数工伤工人不同，姜福坤本人是宏光通风的股东。

蒋福坤的妻子吴细梅知道，宏光通风的另外两个股东没有钱赔偿。诉讼过程中，该公司因未参加年审而被依法撤销。这笔钱我该找谁赔偿呢？

专门处理工伤诉讼的周立泰想到了社保局。 2018年底，吴惜梅向重庆市南岸区社保局申请预缴。五个月后，对方以“宏光通风未投保”为由，做出不予预付款的决定。

2019年9月，吴惜梅将南岸区社保局诉至南岸区法院。年底，法院以“公司未投保、不符合预付款条款适用对象”为由驳回诉讼。吴惜梅随后向重庆市第五中级法院提起上诉，但再次被驳回。

周立泰当时想知道，2019年4月底，南岸区法院在另一起同类型工伤案件中也对南岸区社保局做出了不服判决。既然与吴惜梅是同一案子，同一被告，同一法庭，为何最终的判决却截然相反呢？

以重庆市南岸区社保局近五年披露的预缴相关判决书为例，南方周末记者发现，2019年底是此类判决书发生变化的转折点。

2018年9月至2019年9月，有关预付款的9起判决中，有8起判决有利于受伤员工（另一起因原告缺乏预付款申请材料而败诉）；从2019年12月到2020年10月，7项判决全部做出，社保局胜诉。此后，相关判决先行支付，再无更新。

“法官明确告知我，维持南岸区法院此前的判决，但因高院会议纪要（《答复》）等原因，驳回判决。” 2020年9月3日，周立泰致信重庆市人大常委会，强调重庆高院制定《答复》的行为违反法律规定，请求重庆市人大对其启动监督。

周立泰表示，大概到2021年1月，事件就会出现转机。 “重庆市人大有人打电话给我，告诉我他们已经咨询了全国人大，人大也认为这个指导意见有问题，重庆高院会自行废除24条。”

2021年2月25日，重庆市高级人民法院下发文件，废止《答复》第二十四条。年底，重庆市第五中级人民法院重审，吴惜梅胜诉，南岸区社保局垫付130万余元。

毕竟，周立泰已经为这场官司打了近8年的时间。 “她（吴惜梅）丈夫去世时，孩子才两个月大，现在孩子已经上小学二年级了。”

吴惜梅一案的胜诉，意味着“企业未投保”作为预付款前提条件或将得到重庆各法院的认可。几位川渝地区的东莞劳动律师告诉南方周末记者，自此以后，他们处理“预付款”案件更有底气了。

2022年12月底，重庆当地东莞劳动律师审结了一起与吴惜梅案类似的“预付款”诉讼。结果出乎意料的顺利，一审获胜。他猜测，可能与他向法院提交吴惜梅案判决书有关。

“现在各个法院的判决都应该尽可能对同一案件达成同样的判决。”东莞劳动律师告诉南方周末记者，更何况他代理的案件与吴惜梅案有同一被告、同一法庭，甚至法官也相同。

如果社保局提前缴费，谁来偿还？

2022年，周立泰拿下另一个社保局——四川成都市新都区社保管理局。

案件发生在2014年，新都区新繁镇一家棉麻包装厂的一名工人在下班途中遭遇交通事故，当场死亡。对此，法院强制棉麻包装厂赔偿，但无济于事。经过几年的诉讼，新都区社保局最终被法院判令垫付近70万元。

提起此事，新都区社保局相关负责人施念一脸无奈：“作为经办部门，我们其实是不想赔的。”

尽管社会保险法第四十一条规定从工伤保险基金中预支的工伤保险待遇由用人单位报销；用人单位逾期不偿还的，社会保险经办机构可以依照本法第六十三条的规定追偿。然而，这一规定实施后往往变成一纸空文。

“说是预缴，但实际上是社保局付的钱。法院之前已经对用人单位强制执行了，不执行我们才付。如果我们通过了再次执法，我们肯定无法通过。”时年有消息称，新都区社保局尚未收回预缴的款项。

事实上，许多公司都会利用预付款系统。员工因工受伤后，公司会被注销，或者通过转移财产来逃避赔偿责任。时念告诉南方周末记者，“恢复只是一个过程，大部分是没有参保的小作坊、小个体户，很多都被取消了，已经找不到人了。”

北京依联劳动法律援助研究中心（以下简称依联中心）2022年发布的《工伤保险预缴制度实施十周年研究》也提到了这一点：调查结果表明大部分地区的复苏机制仍不明确。如果不建立和完善，回收金额很小，有的地区甚至没有回收资金。

如果钱没有追回的话会发生什么？时念苦笑道：“审核。”工作几年后，她有一个清晰的感觉：以前，由于预缴费制度普及程度不高，社保局并没有遇到很多相关案件。现在，“已经有增加的趋势，但还没有爆发”。

据宜联中心统计，中国裁判文书网使用“社会保险基金预支”关键词搜索2011年7月1日至2021年6月30日期间预支工伤保险待遇司法案件。共检索司法案件1,269件。个人的。因预缴工伤保险待遇引发的行政诉讼和追偿案件数量持续增长，2019年高达274起。

多位接受采访的社保局工作人员认为，首付政策不公平。他们表示，目前常见的情况是：为职工参加保险的单位发生工伤，由社保局赔付；如果单位发生工伤，由社保局赔付。如果在没有为职工参加保险的单位发生工伤，用人单位拒绝赔偿后，社保局就会垫付，造成“尴尬”局面。

而且，随着工伤保险基金支出日益增加，经营压力也越来越大。此外，预缴后难以收回，部分地区工伤保险基金出现赤字。

上述宜联中心调查报告显示，虽然全国各地区工伤保险参保人数逐年增加，但工伤保险已出现在上海、河南、浙江、 2019年是海南省、江苏省，2020年是海南省和北京市。在基金支出高于收入的情况下，北京2020年甚至出现了16.6亿元的赤字，这无疑加大了提前发放工伤保险待遇的难度。 。

“我们的工伤保险几乎是遥不可及的。”严涛给南方周末记者算了一笔账。仅2023年上半年，延安市市政管理中心就已认定因工死亡近60人，赔偿金额超过6000万元。人民币，一般全年都会发放工伤赔偿金一二十亿。 “现在工伤越来越多，未参保的单位我都会提前赔付，如果参保单位发生工伤，赔不了怎么办？”

南岸区社保局相关负责人肖敏也持这种观点，“我们为参保人员筹集了工伤保险基金，但现在却对未参保人员进行了补偿，我们确实认为事实上，我们几年前就向市政府报告过这个问题，并在媒体上有所反映，市政府也意识到了这一点。”

这是一个两难的境地。肖敏也表达了对立法初衷的理解。 “社保法的预缴规定肯定是为了保护弱势群体，不让他们因为工伤而生活困难、一贫如洗。而且，我们社会保险的原则和目的就是保障基本。”

尽管如此，在重庆高院废止《答复》第二十四条后，2022年7月4日，南岸区社保局以“该职工没有被保险”。

2023年7月12日，南方周末记者以个人名义致电重庆市社保局询问相关问题。工作人员多次纠正：“不存在‘预付款’这种说法。”

“只要个人没有参保，就是用人单位的责任东莞劳动律师，相关费用只能由用人单位承担，工伤保险基金不能垫付。”当南方周末记者提及向员工预支工资的相关法律时，对方回答：“这要看工伤保险经办机构是否愿意这么做。”

易联中心统计发现，为了拒绝预缴，国内一些社保局还列举了“无具体实施细则”、“计算机系统不支持”等实际困难，甚至在产地拒绝接受缴费以及经营和注册地。这使得这项政策的实施变得更加困难。

“谁对谁错，让法庭来裁决吧”

“我们采取的唯一办法就是对方起诉我们之前不付款。我们承担被起诉的风险。如果法院强迫我们付款，我们肯定不会付款。”社保局一位工作人员告诉南方周末记者，事实上，近年来，诉讼程序已经成为各地社保局预缴的“唯一途径”。

预缴制度原本是社会保障法的一大亮点，如今却成为法院频频面临的一大难题。四川资阳某法院法官刘辉告诉南方周末记者，工伤保险法出台以来，各地存在较大争议。

2016年，在一名未参保工伤人员向当地社保局提起预付款案件中，刘辉等三名法官做出了有利于原告的判决。这也是四川省较早支持预付款的案例。

该案判决书称：“工伤保险制度是用人单位单方缴纳的制度。雇员自己很难了解雇主的保险覆盖情况。只能依靠社会保险行政部门履行监督职责，督促用人单位依法参加保险。预付费制实际上是政府监管不力责任的体现。”

“当时存在争议，审判委员会内部意见不一，最终少数服从多数，工人的合法权益得到了保护。”刘慧形容自己当时“比较大胆”。但六年后，当她审理另一起类似案件时，她犹豫了。

2022年8月，四川东莞劳动律师周同代理一起工伤工人预付款案时，审判长恰好是刘辉。周同向南方周末记者回忆，刘辉拿着四川省高院不支持预付款的判决后表示，“如果你能在四川省找到一个推翻我手里这个判决的人，我就支持你。”

这是2020年的判决。四川省高院以“原告（工伤职工）未参加工伤保险”为由，认定原告不符合申请预支金的条件，判决其败诉。

四川高院在判决书中对申请预缴的条件进行了解释：只有用人单位已参保但未依法为职工缴纳工伤保险，且符合法律规定的其他条件的，才可以向社会保障局申请预缴。

按照同案同判的原则，基层法院法官刘辉应参考哪一案？

除2016年刘辉作出的支持预付款的判决外，周通在四川省没有发现可以推翻四川高院判决的案件。 “在这种情况下，有利于工伤工人的判决很少被公开。”开庭前，她将重庆吴惜梅案的判决书交给法官作为参考材料。

最终，刘辉判决以周通为代表的受伤员工胜诉，社保局作为被告撤销了不予先行赔付的决定。

“说实话，虽然我们支持原告的判决，保护劳动者的合法权益，但事实上，根据我们的国情，关于预付款的法律是超前的。”刘辉表示，“在全国社保统筹库中，用参保人的钱缴纳这么大一笔钱，而且很难追回，确实存在争议。”

“我国最初制定预付款法时，可能考虑得不够充分。目前，相关法律仍然是法院的盲点。”一位不愿透露姓名的法官告诉南方周末记者。

宜联中心的研究报告还表示：现行预缴相关法律法规仅对工伤保险预缴制度的情形、审核、恢复等作出了宏观规定，但对预缴的具体条件、审核内容、具体支付项目以及金额、回收计划、财务审计、资金风险控制等配套制度体系和操作系统尚未进一步明确。

“严格监管用人单位为职工办理保险是根本问题。”周立泰认为，根据《工伤保险条例》和社会保险法，劳动监察部门负责查处，社保机构负责核查，税务局负责征收和付款。 “但这些职能部门没有很好地履行职责，导致一些企业故意不为员工办理工伤保险。”

当地社保局一位工作人员告诉南方周末记者，实践中监管企业参保情况存在一定难度。一方面，很多小企业难以全面调查；另一方面，社会保障缴费比例较高。如果强制执行社保审计职能，许多公司将破产。 “目前，这方面的行政行动还没有完全跟上，没有办法解决。”

“我不管有没有争议，预缴已经成为法律，社保局必须执法，严格依法办事。”在周立泰看来，社保局将如何向用人单位追偿，政府将如何监管企业参保？ “那就是政府职能部门的问题了，这些责任不能转嫁给工人和死者家属。”

2023年7月13日下午，周立泰收到了山东省茌平市社保中心工作人员的通知。对于此前的“一名油漆工人在公司洗澡时触电身亡”的案件，社保局在败诉后即将履行先行赔付义务，共计赔偿约150万元。

“又一次成功。”挂断电话后，周立泰一脸的得意。这是他近年来打赢的第四起预付款诉讼。现在，只有延安市社保局还没有预缴。

目前，Yan Tao仍在考虑这样的事实，即Yan'An工伤保险中心从未提前处理过“付款”的案件，这意味着一旦打开了这个漏洞，会提前更多的付款情况到他的门。

“因为我们对政策和不同观点有不同的理解，我们不能达成协议工伤赔偿，那么您可以支付50元的起诉我，让法院决定谁是对的，谁错了。如果我输了，我们将支付这笔钱”。

Yan Tao认为最安全的方法是提起诉讼。 “如果它不起作用，我可以支付50元人民币的费用，这只是一碗羊肉蒸的bun头的价格。我将学习新知识并对预付款有透彻的了解。”

（Yan Tao，Xiao Min，Shi Nian和Liu Hui是文章中的假名）

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